РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
АЛТАЙСКИЙ КРАЕВОЙ СОВЕТ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ
КОМИТЕТ ПО ЗАКОННОСТИ, ПРАВОПОРЯДКУ И ЗАЩИТЕ ПРАВ ГРАЖДАН
22 июня 2004 года
О проекте закона Алтайского края "О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Алтайского края", внесенном администрацией Алтайского края.
В настоящее время в соответствии со статьей 78 Устава (Основного Закона) Алтайского края (далее - Устав в соответствующем падеже) высшим исполнительным органом государственной власти Алтайского края является администрация Алтайского края.
Согласно статье 81 Устава в состав администрации края входят глава администрации края, его первые заместители и заместители, руководители подчиненных главе администрации края органов исполнительной власти края. Администрацию края возглавляет глава администрации, который руководит деятельностью администрации края на принципах единоначалия и издает правовые акты нормативного и ненормативного характера. Администрация края как высший исполнительный орган государственной власти правом издавать правовые акты не обладает.
Должность главы края как высшего должностного лица края Уставом не предусмотрена. Глава администрации края согласно статье 83 Устава является лишь высшим должностным лицом в системе органов исполнительной власти края.
В соответствии с поправками к Уставу, предложенными администрацией края, институт главы администрации края упраздняется. Вместо него предлагается учредить институт Губернатора края - высшего должностного лица края. Меняется система органов исполнительной власти края и в иных отношениях. В целом, система этих органов имеет следующий вид:
1) Губернатор края - высшее должностное лицо края;
2) Администрация края - высший исполнительный орган государственной власти края;
3) Администрация Губернатора края;
4) Правительство края;
5) иные исполнительные органы государственной власти края (министерства, службы, агентства, аппарат Администрации Губернатора края, аппарат Правительства края, иные органы исполнительной власти).
В состав Администрации края входят Администрация Губернатора края и Правительство края. Администрацию края возглавляет Губернатор. Перед вновь избранным Губернатором Администрация края свои полномочия слагает. В состав Администрации Губернатора края входят вице-губернаторы, один из которых является руководителем Администрации Губернатора.
Правительство края является коллегиальным органом в составе Администрации края. Правительство возглавляет первый вице-губернатор - Председатель Правительства края. В состав Правительства входят первый вице-губернатор и министры края.
Правом издавать нормативные и иные правовые акты наделены Губернатор края и Администрация края. Правительство края таким правом не обладает. Анализ предложенных администрацией края поправок к Уставу позволяет сделать следующие выводы.
1. Администрация края вправе ставить вопрос о внесении кардинальных изменений и дополнений в действующую систему органов исполнительной власти края (с соблюдением положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Никаких ограничений на этот счет федеральное законодательство не содержит.
2. Действующая в настоящее время система органов исполнительной власти края построена на принципе единоначалия. Новую систему предлагается построить на основе элементов коллегиальности: решения принимает Администрация края, Губернатор края их лишь подписывает. При этом право отменять решения, принятые Администрацией края, Губернатору не предоставлено.
3. Губернатор вправе издавать правовые акты (в том числе нормативного характера). Но его полномочия в сравнении с полномочиями, которыми обладает глава администрации края, значительно сужаются. В основном они сводятся к следующему: Губернатор представляет край в отношениях с федеральными органами государственной власти, обнародует принятые законы края, назначает члена Совета Федерации - представителя от Администрации края, принимает отставку Правительства края и т.п. Полномочиями в сфере конкретного руководства социально-экономическими и иными процессами в крае он не обладает. Губернатор вправе созвать вновь избранный краевой Совет народных депутатов на первую сессию ранее срока, установленного для этого Уставом. С этим согласиться нельзя. Аналогии с Президентом Российской Федерации, который в соответствии с Конституцией может созвать заседание Государственной Думы ранее установленного срока, здесь не может быть, поскольку Президент является главой государства, но не возглавляет исполнительную власть Российской Федерации и вообще не относится ни к одной из ветвей власти.
4. Администрация края является высшим исполнительным органом государственной власти края. Но ее полномочия прописаны в самом общем виде: осуществляет в пределах своих полномочий (каких?) меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, разрабатывает проект краевого бюджета и обеспечивает его исполнение, предлагает органу местного самоуправления привести свои правовые акты в соответствие с федеральным законодательством и т.п. При этом некоторые из указанных полномочий одновременно отнесены к полномочиям Губернатора (например, в части формирования иных органов исполнительной власти края). Часть полномочий Администрации края следовало бы отнести к исключительным полномочиям Правительства края (например, разработку проекта краевого бюджета и обеспечение его исполнения).
5. Полномочия Администрации Губернатора заключаются в обеспечении исполнения полномочий Губернатора как высшего должностного лица края.
6. Полномочия Правительства края вообще не прописаны и, как указано выше, правом издавать нормативные правовые акты она не обладает.
7. Предлагаемые поправки к Уставу оставляют нерешунным вопрос о том, какими полномочиями обладают органы, образующие единую систему органов исполнительной власти края, где заканчиваются полномочия Администрации края и начинаются исключительные полномочия Правительства края, как органы исполнительной власти управляют процессами социально-экономического развития края, по каким направлениям издают нормативные правовые акты края. По этой причине многоуровневая система организации исполнительной власти (в случае ее принятия) усложнит решение вопроса о персональной ответственности за положение дел в крае, так как не определено, кто и за что конкретно отвечает.
8. В системе органов исполнительной власти будет два органа, наделенных правом издавать нормативные правовые акты: Губернатор края и Администрация края. Это усложнит осуществление мер по социально-экономическому развитию края, поскольку полномочия между ними четко не разграничены (в настоящее время право издавать нормативные правовые акты имеет лишь глава администрации края).
9. Краевой Совет народных депутатов имеет меньше возможности влиять на формирование Администрации края, так как он утверждает назначение лишь одного должностного лица Администрации - первого вице-губернатора - Председателя Правительства края. Между тем в настоящее время с согласия краевого Совета народных депутатов назначаются четыре категории должностных лиц администрации края: первый заместитель (первые заместители) главы администрации края, руководители краевых органов финансов, социальной защиты населения и по управлению государственным имуществом края (порядок их назначения установлен законом края, принятым в декабре 1997 года).
10. Ныне действующий глава администрации края, согласно законопроекту, именуется "Губернатор Алтайского края" и осуществляет полномочия в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Между тем федеральный законодатель исходит из того, что решение об изменении перечня полномочий выборного должностного лица применяется только к выборным должностным лицам, избранным после вступления в силу соответствующего решения (см. пункт 4 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
На основании изложенного представляется целесообразным:
1) проект закона края "О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Алтайского края" в соответствии со статьей 45 Регламента Алтайского краевого Совета народных депутатов принять за основу;
2) продолжить работу над законопроектом в целях его совершенствования; к этой работе привлечь должностных лиц и специалистов администрации края и краевого Совета народных депутатов;
3) направить законопроект на заключение в Главное управление Минюста России по краю и Избирательную комиссию края;
4) предложить администрации края одновременно с законом "О внесении изменений и дополнений в Устав (Оснойной Закон) Алтайского края" разработать и внести на рассмотрение краевого Совета народных депутатов проекты законов края:
"О Губернаторе Алтайского края";
"О Правительстве Алтайского края";
"О структуре исполнительных органов государственной власти Алтайского края".
Сергей Землюков, Председатель комитета по законности, правопорядку и защите прав граждан
