Одним из критериев гражданского общества является наличие самостоятельных ветвей власти и, прежде всего - исполнительной и законодательной (представительной). Конституция 1993 года закрепила этот принцип в государственном устройстве России. Однако анализ событий в России и Алтайском крае показывает, что реально в этих взаимоотношениях происходят своеобразные колебательные процессы - эти ветви власти то сливаются, то вновь разделяются - вплоть до непримиримого противостояния.
Вспомним историю Алтайского края.
До 1990-го года в Алтайском крае, как и во всей стране, тоталитарная система. Представительная и исполнительная власть управляется крайкомом КПСС и его боевым аппаратом - спецслужбами. О каком либо разделении властей говорить не приходится, хотя Конституция СССР отдавала приоритет советской власти и тем самым формально представительная власть стояла над исполнительной. Вспомните только положение о том, что Верховный Совет, а в крае Краевой Совет могли принять к рассмотрению и решению любой вопрос!
1990 год - первые альтернативные выборы. В краевом Совете появляется депутатская группа, которая обозначила себя как "Депутатский клуб", реально в этом клубе оказались депутаты демократических убеждений. Хотя в Совете и появилась депутатская группа коммунистов, но реально ослабевший крайком КПСС уже не мог управлять депутатами. Конституционно высокий статус Советской Власти делал крайсовет как бы вершиной власти в крае. Таким образом, в этот период произошло разделение властей, но статус депутата был явно выше. Во многих регионах и на федеральном уровне это породило в те времена конфликты между представительной и исполнительной властью. В Алтайском крае подобного противостояния не было. На мой взгляд, это было следствием мудрости председателя крайсовета Алексея Антоновича Кулешова и прагматичности председателя исполкома Юрия Ивановича Жильцова. Да и депутатский корпус был достаточно общественно активен и независим.
1991-1996 гг. Иной уровень отношения между ветвями власти в эти годы определялся постоянно усиливающимися позициями нового председателя крайсовета А.Сурикова. Избранный в 1991 году он стал превращать крайсовет в своеобразный инструмент для борьбы за личную власть. Суриков начал вполне технологично - сформировал штатный корпус председателей комитетов. А штатный работник он и есть штатный. Кстати и в 2004 году Назарчук использует этот же подход - разрастается число штатных депутатов получивших эту должность при поддержке лично Назарчука, а, следовательно, они уже имеют личные обязательства перед председателем.
Председательство в краевом Совете Сурикова знаменовалось в те годы жестким противостоянием с краевой исполнительной властью (В.Райфикешт, Л.Коршунов). Это противостояние кончилось тем, что Суриков стал во главе исполнительной власти в конце 1996 года. 1997-2004 гг. Весь этот период характеризовался постепенным падением роли краевого Совета и торжеством исполнительной власти. Причем торжествовала даже не исполнительная власть, а лично губернатор.
Хотя в этот период происходили процессы внутренней реструктуризации крайсовета. Если в 1994 году крайсовет стал монолитом, контролируемым левыми силами, и, прежде всего лично Суриковым, то с 1996 года этот монолит уже не нужен был Сурикову, и он поддержал там формирование фракции "Промышленники". Однако статус депутатского корпуса постоянно падал, и по существу представительная власть приросла к исполнительной, и они стали как два сросшихся сиамских близнеца, но не равнозначных - власть главы администрации явно преобладала.
Март-апрель 2004 года. Сокрушение режима Сурикова и избрание краевого Совета по новому принципу (к одномандатным округам добавились депутаты, избранные по партийным спискам). В крае появился шанс - разделить властных сиамских близнецов и восстановить баланс властей. Как идет разделение и восстанавливается этот баланс? И восстанавливается ли вообще? Что показали эти 100 дней? Можно смело утверждать, что в Алтайском крае за 100 дней новой власти отношения между исполнительной и законодательной властью принципиально трансформировались.
Хотя за эти дни происходил процесс трансформации сразу в нескольких плоскостях, в том числе и внутри самих ветвей власти - формирование собственных структур и подбор кадров.
1. Можно констатировать, что эту работу более успешно ведет крайсовет, и прежде всего его председатель - А.Назарчук, который использовал уже описанный выше традиционный аппаратный прием - "штатный депутат он есть штатный". Причем абсолютное большинство штатных депутатов вполне устраивает традиционная номенклатурная административная система - "Я начальник - ты дурак". Как показала 3-я сессия, этот механизм действует довольно успешно, например:
1. На 3-й сессии "Единая Россия" предлагает поправки в Устав, но этот вопрос так и не был поставлен в повестку, т.к. получил отрицательное заключение от единоросса С.Землюкова работающего в крайсовете на штатной основе.
2. "Единая Россия" на федеральном уровне поддерживает в 1-м чтении пакет законопроектов о монетизации льгот, но в краевом Совете инициативу по непринятию этого пакета законов председатель крайсовета поручает единороссу И.Солнцевой.
На 3-й сессии А.Назарчук показал: "Кто в крае хозяин". Причем он сделал это довольно искусно дважды.
Стоило только администрации края при рассмотрении повестки дня снять вопрос о поправках в Устав края, как в нарушение всех норм регламента председательствующий произнес собственный жесткий комментарий с осуждением исполнительной власти за то, что она нарушает закон, не представив на утверждение структуру администрации. И следом, как по отрепетированному сценарию, продолжили критику (хотя и обоснованно) исполнительной власти председатели комитетов: С.Землюков, И.Вольфсон, С.Серов, И.Солнцева, Н.Данилова, И.Шамков.
Второй раз Назарчуку представился случай продемонстрировать "Кто в крае хозяин" при обсуждении законопроекта о налоге на имущество. Суть проблемы - крупные коллективные хозяйства, не перешедшие на единый сельхозналог, большинство из которых патронирует А.Назарчук, обратились к нему за получением льготы. Ранее они имели льготу по налогу на имущество, однако, новый Налоговый Кодекс провозгласил принцип - все должны платить! Причем теперь этот налог платят даже школы и больницы. Однако крайсовет почему-то озаботился не школами или больницами. Следует добавить, что фермерские хозяйства этой льготой не смогут воспользоваться.
Смысл этой ситуации в следующем: налог на имущество платится в муниципальный (районный, городской бюджет). Край не может давать эту льготу. Вот почему авторы законопроекта решили "левой рукой достать правое ухо", а именно - пусть сельхозпредприятия платят этот налог, а затем краевой бюджет им компенсирует эти суммы. Все было бы возможно, если бы ни одно "НО": Где взять эти деньги? Аграрии по традиции обозначили этот источник: "Фонд финансовой поддержки АПК". Возразила краевая администрация и счетная палата: "Фонд уже распределен депутатами и в нем нет свободных средств". Аграрии оппонировали традиционной схемой: "По концу года разберемся". Еще один аргумент администрации: "Авторы законопроекта не представили расчетов - нельзя принимать финансовый документ без расчетов". Депутатов-аграриев это не смутило. Администрация огласила, казалось бы, убийственный аргумент - фонд поддержки АПК уже в середине года израсходован на 141%. Но и это не остановило аграриев - "Вы не любите крестьян!" и проголосовали за компенсацию налога.
Таким образом, А.Назарчук одержал еще одну политическую победу над исполнительной властью, хотя это пиррова победа - ведь денег-то нет, или их придется забирать у врачей и учителей, ведь профицит бюджета не реален.
II.
Одновременно можно отметить, что в исполнительной власти такой консолидации и сосредоточения власти в руках губернатора не происходит. Администрация переживает интересный механизм самоорганизации. Интересен он тем, что вновь избранный глава администрации не является лидером, который владеет технологией управления краем и не имеет единой слаженной команды. Впервые в крае возникла уникальная ситуация, когда во властных структурах появилась возможность выбора и возможность реального участия различных властных структур и гражданского общества в определении краевой политики. Ситуация чем-то напоминает 1991 год. Тогда тоже представился шанс выбирать тот или иной путь движения. Но как участник тех событий могу констатировать, что общественная активность в тот период была значительно больше. В 2004 году такой активности нет и общество заняло выжидательную позицию.
III.
Таким образом, активная работа председателя краевого Совета А.Назарчука позволила ему по истечении 100 дней превратить краевой Совет в инструмент власти, который может как минимум на равных, если не сказать больше - довлеть над исполнительной властью.
Подобному восстановлению баланса властей можно было бы порадоваться.
Но, на наш взгляд, эта радость преждевременна, т.к. в реальности усиление власти крайсовета превратилось в повышение лишь личной власти политика А.Назарчука.
Единственная перспектива сломать эту монополию власти председателя крайсовета, и в этом заинтересована администрация - активизация деятельности фракции "Единая Россия" во главе с Н.Рыжаком и группы "Независимых" во главе с С.Шабалиным. Но для этого необходимо как минимум осознание оппонентами важности тщательной ежедневной работы депутатских групп - ведь А.Назарчук работает каждый день, он находится постоянно в крайсовете, он контролирует всю почту крайсовета, все информационные потоки, весь аппарат. В составе всех депутатских групп есть "Люди Назарчука", которые как минимум, докладывают своему патрону о возможных действиях оппонентов, а как максимум - проводят в этих группах линию председателя. Не случайно, например, в группу "Независимых" попали два депутата традиционно "левой" ориентации - Е.Абрамова и А.Романенко. Даже не специалисту в политике понятно, что они сделали этот шаг с одобрения председателя крайсовета. Кстати заседание этой депутатской группы в канун 3-й сессии, на котором была попытка обсудить инициативу единороссов о поправках в Устав, председательствующая Е.Абрамова скоропалительно свернула и даже не поставила вопрос на голосование. Установка А.Назарчука выполнена блестяще.
Основным внешним проявлением этой борьбы за власть в крайсовете и ограничение власти председателя стала инициатива по созданию Президиума крайсовета. Отрадно, что этот вектор развития демократии в крайсовете поддержал и лидер КПРФ, депутат В.Сафронов. Пока на третьей сессии этот Президиум не удалось создать. Но есть надежда, что Н.Рыжак, В.Сафронов, С.Шабалин сумеют переиграть опытного политика А.Назарчука и убедят депутатов, что крайсовет должен быть силен не своим председателем, а силен своей опорой на различные политические силы и интересы. Тем более что опыт 2-й сессии (избрание В.Германенко сенатором и установление 5-кратной ставки цены на землю под предприятиями) показал, что у А.Назарчука можно выигрывать, если вести повседневную политическую работу. Усиление власти председателя крайсовета оказалось заложенным в еще одном механизме - в законы Алтайского края по смыслу заложена норма императивного мандата, т.е. если депутат прошел по партийному списку, то он может работать только в названной фракции. Эта норма является тормозом для политической структуры крайсовета. Ведь в реальной жизни происходит перегруппировка сил - депутаты могут формировать новые депутатские объединения или переходить из одной фракции в другую. Ограничив свободу депутатов, тем самым законодатели снизили роль политических фракций, но повысили роль комитетов, в которых председатели и отдельные заместители должны (по мнению А.Назарчука) работать на штатной основе.
IV.
Как же ведет себя исполнительная власть в отношениях с депутатами? Бросается в глаза, что какой-либо продуманной планомерной работы администрации с депутатским корпусом не ведет.
Между первым и вторым туром губернаторских выборов состоялась договоренность: Харитонов поддержал Евдокимова, в обмен на то, что тот поддержит Назарчука на должность председателя крайсовета. В свою очередь Назарчук, вероятно, обещал усилить позиции Харитонова в Аграрной партии. Договоренность реализовалась - Евдокимов на 1-й сессии проговорился - еще до начала обсуждения вопросов он вдруг заявил: надо поддержать Назарчука - "как договорились". Таким образом, еще до второго тура губернаторских выборов уже были достигнуты договоренности между Евдокимовым и Назарчуком и приняты взаимные обязательства.
После победы Евдокимова вокруг нового губернатора создался вакуум - политическая элита заняла выжидательную позицию. В этой ситуации (по мнению экс-консультанта Малютина) инаугурация была чуть не сорвана и, только благодаря поддержке Назарчука все прошло по плану. Однако, по сути все ограничилось некоторым общением лично губернатора и лично председателя крайсовета. Депутатский корпус остался в стороне (губернатор не дошел до депутатов, а Назарчук умело изолировал депутатов). Среди депутатов даже распространилась притча: "Любой человек, пришедший в этот дом, хотя бы должен сказать "Здравствуйте!". А Евдокимов пришел - даже не поздоровался с депутатским корпусом". Хотя отдельным депутатам удалось все-таки преодолеть барьер Назарчука и они начали диалог с исполнительной властью.
Таким образом, 1-я сессия и избрание Назарчука председателем прошло при поддержке Евдокимова.
Однако 2-я сессия ознаменовалась курьезом: когда заместитель главы Борматов оповестил, что губернатор поддерживает кандидатуру В.Германенко на пост сенатора от крайсовета, А.Назарчук сгоряча бросил фразу: "Но ведь мы же договорились...". Тем самым он дал понять, что он лично обсуждал другой вариант - назначение своего человека - С.Опенышева. Зная некоторые тонкости отношений, могу сказать, что это, возможно, тоже была игра, т.к. отношения Назарчук-Германенко имеют не менее давнюю историю. Германенко предполагался Суриковым на место Назарчука, но Владимир Сергеевич, скорее всего, отказался от поста председателя крайсовета в обмен на негласную поддержку Назарчуком при выдвижении сенатором. Хотя это гипотеза, но она довольно логично объясняет поступки участников этой интриги.
3-я сессия крайсовета расставила "точки над i" - краевой Совет во главе с Назарчуком и подконтрольными ему штатными депутатами показал, что новой администрации предстоит сложная жизнь и она будет вынуждена считаться с этим.
ИТОГ 100 дней:
в Алтайском крае произошло разделение представительной и исполнительной власти, причем при заметном усилении роли краевого Совета народных депутатов и лично председателя А.Назарчука.
Вновь формируемая администрация края пока сдает свои позиции перед А.Назарчуком и вынуждена будет либо выработать какую-то иную систему конструктивного взаимодействия с представительной властью (благоприятный вариант), либо вступить с ней в конфликт (неблагоприятный вариант). Какой путь она выберет (более точный термин - ) - покажут следующие 100 дней.
Наиболее благоприятный для гражданского общества вариант развития событий в крайсовете - это перегруппировка сил внутри краевого Совета, когда он станет не "инструментом интриг" в руках председателя, а сформируется как настоящий представительный орган власти, который находит баланс различных политических сил и групп интересов. Только такой краевой Совет станет конструктивной силой во взаимодействии с другой ветвью власти.
Задача Гражданского Общества навязать обеим ветвям власти выбор наиболее благоприятной траектории развития политических процессов в Алтайском крае.
Барнаул, июль 2004 года
Сведение об авторе: Емешин Константин Николаевич, кандидат медицинских наук, доцент, академик МАИ, председатель правления Алтайской краевой общественной организации "Школа реальной политики", помощник депутата Государственной Думы РФ. Тел в Барнауле - 3852-69-84-56; E-mail: yemeshin@desert.secna.ru
