Документальная публикация: Доклад Константина Емешина на круглом столе «Проблемы эффективности новой системы рекрутирования губернаторов (на примере Алтайского края)», посвященном 100 дням у власти главы администрации региона Александра Карлина

На днях в Барнауле прошло заседание клуба экспертного сообщества, на котором обсуждались итоги 100-дневного «правления» губернатора края Александра Карлина. Предлагаем вам ознакомиться с соответствующим докладом, зачитанном за «круглым столом», алтайского политолога Константина Емешина.

100 ДНЕЙ ГУБЕРНАТОРА АЛТАЙСКОГО КРАЯ АЛЕКСАНДРА КАРЛИНА (политические итоги)

I. Кадровая политика

Характеристика современного чиновника: «Человек функция, человек без свойств» (Эхо Москвы)

Деятельность того или и иного руководителя можно понять, если проанализировать его мотивы и условия деятельности.

Назначение главой администрации края Александра Карлина имеет два существенных исходных момента.

Во-первых, это назначенный глава. Следовательно, он не проходил предвыборной схватки и не имеет никаких обязательств ни перед избирателями (жителями края), ни перед региональной элитой, ни перед финансовыми группами, обеспечивающими всенародные выборы. И поэтому единственный источник власти, определяющий его поведение, является некая группа, лоббировавшая решение президента и именно перед ними и имеет обязательства назначаемый губернатор.

Во-вторых, обозначивший кандидатуру А. Карлина президент В. Путин публично поставил ему задачу устранения политического кризиса противостояния исполнительной и законодательной власти, противостояние традиционной местной элиты и новых (иногда старых) политиков.

Именно в этих двух осях координат последовательно делает шаги новый губернатор Алтайского края. Хотя при наделении полномочиями он провозгласил принцип преемственности власти и использования профессиональных кадров, но реально он действует все-таки в рамках политических координат.

Первый шаг — немедленная на второй день отставка всех заместителей главы.

А. Карлин не стал повторять ошибок М. Евдокимова (Михаил Сергеевич в свое время занялся оценкой профессионализма и полезности кадров, тем самым втянулся в диалог с предыдущими заместителями А. Сурикова), и не стал даже рассматривать возможность использования их опыта в управлении краем — задача политическая и предельно понятная: «Снести все значимые фигуры с доски, и все».

Второй шаг — назначение заместителей. Алгоритм назначения довольно понятен и должен был реализовать цель стабилизации политической ситуации. Губернатор реализовал задачи установления диалога с наиболее крупными формальными секторами политической элиты. Таковых секторов оказалось пять:

1. Диалог с полночным представителем президента в Сибирском округе Квашниным привел к назначению его протеже Якова Ишутина;

2. Технологию взаимодействия со строптивым крайсоветом должен обеспечить вице-спикер Борис Ларин;

3. Правящая партия <Единая Россия> представлена вице губернатором Сергеем Локтевым;

4. Группировку контролирующей город Барнаул призван представлять Николай Черепанов;

5. Дольше других шел выбор представителей еще одно сектора элиты — глав сельских муниципалитетов. Кандидатура не формального лидера сельских муниципалов, успешно реализовавшего стратегию А. Назарчука по свержению М. Евдокимова — В. Краутера в ходе консультаций отпала. Как пояснили в окружении губернатора, рассматривались несколько кандидатур (только А. Назарчук лоббировал 6 своих кандидатов), но, в конце концов, был выбран принцип назначения того муниципала, который достиг более высоких производственных показателей. Выбор пал на Бориса Неудахина.

Формально каждый из пяти вице-губернаторов должен обеспечить политическую связь с тем или иным сектором политической элиты. Однако, осталась не обозначенная еще одна связь — это связь губернатора с самим губернатором, т. е. не обозначен 1-й заместитель, который бы мог дублировать главу. И здесь можно понять А. Карлина — ведь это должен быть доверенным человеком, достаточно компетентным. Вероятно, такого человека пока подыскать не удается.

Подобная модель назначения вице-губернаторов безусловно политически привлекательна — острота политического кризиса быстро снята, но в ней есть и серьезные дефекты, прежде всего это дефекты управления. Собранные заместители не являются единой командой и поэтому есть определенная степень недоверия и настороженность отношений.

Следствием этого является еще один дефект подобной системы управления — администрация выполняет текущие функции, но что она хочет сделать стратегически, и как это сделать — останется еще долго не ясным. Не случайно при подобных назначениях самым трудным вопросом для вновь испеченных чиновников является: «Вы заняли эту должность. А зачем? Что Вы хотите сделать?». В лучшем случае, формулируются обобщенные цели, но нет конкретики и нет самое главное понимания механизмов реализации целей и нет программ действия. У некоторых чиновников подобный вопрос вызывает недоумение: «Как что делать? Скажут сверху».

А в результате не понятными становятся производимые назначения. Например, назначен председателем комитета по здравоохранению уважаемый и известный специалист гематолог, доктор медицинских наук Валерий Елыкомов. А почему он? Он что является специалистом в проведении организационно-экономических модернизаций, которые сейчас предстоит сделать? Вряд ли. Тогда в чем смысл его назначения? Какую программу действий он собирается реализовать? Скорее всего, при подобных назначениях приоритет отдается не столько реализации общественно значимых целей, сколько стремлению различных финансовых групп (кланов) инкорпорировать своих представителей во властные структуры.

Аналогично можно рассуждать и по назначению на должность председателя комитета по управлению госимуществом Алексея Неверова.

Третий шаг. Этот шаг, судя по заявлениям губернатора, планировался как этап разработки новой структуры исполнительной власти, а затем замена кадров под новую структуру. Однако, как всегда бюрократия, которой поручено разработать структуру, желает самосохраниться, и глава вынужден был начать новую волну увольнений и назначений без утверждения структуры. При решении вопроса об увольнении руководителей управлений (комитетов) четко прослеживается принцип увольнения тех руководителей, которые были приведены в администрацию лично М. Евдокимовым, либо близкими ему замами и нахождение которых постоянно напоминало о предыдущем губернаторе.

Причем, список этих людей был составлен не на основе анализа их работы, а именно исходя из личностных пристрастий. Этот список возглавили два чиновника по фамилии Евдокимов (С. Евдокимова — 1-й зам ГУЭИ, С. Евдокимов — комитет по топливным ресурсам), далее это А. Евсюков (комитет по управлению госимуществом), В. Зуев (комитет по поддержке предпринимательства), В. Ерошок (управление по местному самоуправлению), О. Криволуцкий (комитет по здравоохранению), А. Шепшелев (комитет по промышленности).

Ряд экспертов подобное массовое изгнание назначенцев М. Евдокимова восприняли как победу команды А. Сурикова. Однако, это дискуссионно. Скорее, это победа бюрократического костяка, который сформировался при А. Сурикове, затем пережил М. Евдокимова и вот теперь положил на стол губернатору удобную для него схему действий.

Данный костяк можно и обозначить конкретно. В команде А. Сурикова этот костяк составлял прежде всего господин Поздняков. Однако, его увольнение еще при А. Сурикове отстранило его от активной жизни, но факт назначения С. Химочко на должность начальника управления по местному самоуправлению говорит, что его влияние сохранено. Кроме этого, в действующей администрации есть еще три влиятельных чиновника, которые в настоящий контролируют весь документооборот и кадры. Это И. Гниденко, А. Степанов и Е. Барышников.

Некоторые надежды на изменение кадровой политики были связаны с тем, что А. Карлин возглавлял в администрации президента Управление по кадровой политике, которое исповедовало приоритет профессионализма и необходимость конкурсного принципа отбора кадров. Однако, никаких действий в этом направлений новый глава администрации края пока не предпринимал.

Задержка с разработкой новой структуры администрации символизирует упорное сопротивление бюрократических структур. Кроме этого, когда любому специалисту по системам управления задают вопрос: «Как сделать оптимальную структуру администрации?», то получают ответ: «А каких целей вы хотите достичь?». Судя по публикациям в СМИ, новая администрация пока ищет ответ на этот вопрос. Неясность целей и задач не позволяет определить структуру и вести ясную кадровую политику управления.

Медлительность с определением структуры в администрации М. Евдокимова вызывала жесткую критику со стороны депутатского корпуса. Аналогичные вопросы возникли и у нынешнего депутатского корпуса. Вот почему на октябрьской сессии главой был внесен законопроект «О системе исполнительных органов государственной власти Алтайского края». Данный законопроект предполагает, что структуру исполнительных органов власти определяет только глава края. Подобная трактовка вызвала протест у многих депутатов, но после жесткого предложения губернатора проголосовать этот закон сразу в двух чтениях, депутаты не смогли отказаться от этого предложения.

Таким образом, заявленная при назначении задача создания принципиально новой системы управления в исполнительной власти края пока не нашла формального закрепления. Алгоритм кадровых решений вполне укладывается в модель политического умиротворения ситуации в Алтайском крае и учета интересов различных финансовых групп (кланов) и не более того.

II. Взаимодействие администрации с депутатским корпусом.

Назначение вице-губернатором вице-спикера Бориса Ларина должно было обеспечить диалог между губернатором и краевым Советом народных депутатов. Прошедшие месяцы были довольно напряженными, т.к. кроме традиционного вопроса о бюджете местные законодатели вынуждены были принять десятки законов, над которыми работала администрация последний год и которые требуются для реализации федеральных законов по реформированию местного самоуправления и принципов организации власти в субъектах федерации.

Диалог диалогом, но А. Карлин, вероятно, не ожидал, что он будет работать в условиях существования в краевом парламенте нескольких фракций, которые будут постоянно напоминать о независимости ветвей власти. Вот почему роль вице-губернатора для бывшего вице-спикера Бориса Ларина оказалась довольно сложной — ведь в краевом Совете он все-таки работал у Назарчука и был вторым лицом. Все политические интриги и весь аппарат контролирует председатель лично. А переход Ларина из крайсовета в краевую администрацию пока не прояснил — то ли это Назарчук направил своего человека для контроля администрации, то ли Карлин взял Ларина для того, чтобы влиять на Назарчука.

Учитывая политический профессионализм спикера, скорее можно предполагать первый вариант.

Прошедшие три сессии краевого Совета выявили несколько точек дискуссии исполнительной и законодательной власти. Прежде всего, бюджет. Хотя глава администрации публично озвучил идею, что бюджет будет бездефицитный, но реально был внесен бюджет дефицитный. Причем администрация сделала не обычный ход — дефицит был выбран максимально возможный по закону — почти 15%. Учитывая, что депутатам не были даны необходимые таблицы экономической классификации бюджета, поэтому для них был не понятен источник погашения этого дефицита.

Однако подобная «экстравагантная» выходка администрации с дефицитом, тем не менее, не отвлекла депутатов от традиционного стремления администрации занизить собственные доходы и накануне сессии в ходе дискуссии администрация согласилась добавить почти полмиллиарда собственных доходов. И дискуссия перешла в иную плоскость — что делать с этими добавочными деньгами. Администрация предложила 100 млн. направить на расходы, а 400 млн. на уменьшение дефицита.

Эту дискуссию с большим трудом (пришлось голосовать несколько раз) выиграл губернатор, благодаря поддержке и профессионализму лидера фракции «Единая Россия» Николая Рыжака. Однако, следует отметить, что основными оппонентами губернатору выступил председатель комитета по промышленности Юрий Шамков (кстати, депутат из фракции «Единая Россия») и лидер группы «Объединенные депутаты» Евгений Вдовин.

Дискуссию также вызвал вышеупомянутый закон «О системе исполнительных органов государственной власти Алтайского края», однако настойчивое требование губернатора заставило депутатов проголосовать сразу в двух чтениях — свои сомнения они оставили при себе. Еще один знаковый момент во взаимоотношении двух ветвей власти — заявление А. Карлина о достаточности для крайсовета только одной должности заместителя председателя крайсовета. Подобная публичная поддержка позиции А. Назарчука и вмешательство во внутренние дела крайсовета вызвали возражения со стороны отдельных депутатов, прежде всего со стороны группы «Объединенные депутаты».

Хотя дискуссий между ветвями власти было не достаточно, но можно отметить тенденцию, что А. Карлин пока получает поддержку только у части фракции «Единая Россия». Оппонируют ему, как правило, «Объединенные депутаты» и отдельные депутаты «Единой России».

Жесткие требования президента о ведении конструктивного диалога между ветвями власти ограничивает полет политической мысли спикера А. Назарчука и тем самым сковывает активную позицию фракции левых, которые пока не нашли «своей игры» в новых условиях.

III. Связь с общественностью.

Традиционно после назначения нового главы ряд политических партий и общественных движений изъявили желание встретится с главой. Но такова уж специфика назначаемого губернатора, что он предпочитает встречаться не по просьбам, а в соответствии со своими планами. Так были проведены плановые встречи с лидерами политических партий, а также отдельными общественными движениями (профсоюзы, молодежь, женские организации и др.).

Все участники встреч отмечали, что это были, по сути, чисто ознакомительные встречи, на которых губернатор не всегда претендовал на истину в последней инстанции. Так у общественности вызвали недоумения заявления губернатора о том, что профсоюзы должны заниматься не сколько защитой прав работающих, сколько культурными мероприятиями по подготовке к новому году. Аналогичный губернаторский совет получили и политические партии, которым было предложено вместо политической работы заняться конкретными благотворительными проектами по латанию тех дыр, которые не может закрыть администрация.

Радикальным образом изменилась политика администрации во взаимоотношениях со СМИ. Формально вроде бы печатные СМИ заполнены большим количеством материалов, подготовленных пресс-службой администрации. Но анализ этих материалов показывает, что они довольно не конкретны и декларативны. Развитого постоянного диалога СМИ и администрации пока нет. Администрация стала более закрытой, нежели это было в последние месяцы работы М.Евдокимова.

Сведение об авторе: Емешин Константин Николаевич, кандидат медицинских наук, доцент, академик МАИ, председатель правления Алтайских краевой общественной организации «Школа реальной политики» и автономной некоммерческой организации «Медицина и право», помощник депутата Государственной Думы РФ Льва Коршунова.