Алтайский политолог Константин Емешин провел экспертизу
документа «Концепция обеспечения и защиты прав и свобод человека
в Алтайском крае», который должен был озвучить 5 мая на заседании
ОП. Однако, сейчас он находится на лечение в больнице, в связи с чем текст доклада г-н Емешина будет роздан членам ОП. Предлагаем
вам ознакомиться с текстом этого документа.
Экспертиза документа «Концепция обеспечения и зашиты прав и свобод человека в Алтайском крае»
Рассматриваемый документ «Концепция обеспечения и зашиты прав и свобод человека в Алтайском крае» (далее — Документ), подготовленный Уполномоченным по правам человека в Алтайском крае, посвящен крайне актуальным и приоритетным с точки зрения Конституции Российской Федерации проблемам защиты прав гражданина и человека.
Провозгласив приоритет прав и свобод человека, российское общество и российские структуры власти, тем не менее, по прежнему остаются в плену парадигмы приоритета интересов государства, его безопасности, приоритета планирования развития так называемого «народно-хозяйственного комплекса». Вот почему попытка изменить парадигму общественного сознания и приоритетов властных структур, положив в основу их деятельности вектор обеспечения прав и свобод человека, безусловно, заслуживает внимания. Поскольку данный Документ не содержит пояснительной записки, поэтому остается не понятным характер этого Документа. Что это? Концепция будущего Закона Алтайского края? Или это проект Постановления администрации Алтайского края или Алтайского краевого Совета народных депутатов?
Анализ содержания Документа показывает, что это, по сути, является как бы «Протоколом о намерениях», в котором в декларативной форме подчеркивается необходимость соблюдения прав человека. Безусловно, важно еще раз это обозначить («В деле защиты прав человека много не бывает), но насколько эффективен подобный декларативный подход… весьма дискуссионно.
Текст Документа к сожалению изобилует общеизвестными банальными политическими декларациями, которые приемлемы для политических партий, но они вряд ли привносят что-либо нового в конкретную правозащитную деятельность в Алтайском крае. Дискуссионными остаются также частые упоминания в Документе тезиса о прямой зависимости между соблюдением прав человека и «объективной ограниченностью финансовых возможностей края». Опыт последнего пятилетия в России показывает, что реально эта зависимость обратная — возрастающие финансовые возможности страны (растущие нефтяные доходы) сопровождаются существенным сужением прав граждан. Тем не менее рассматриваемый Документ содержит чрезвычайно рациональное новое предложение. А именно Документ носит характер Договора, в котором декларируются обязательства органов власти Алтайского края перед гражданским обществом. Вот почему целесообразно более четко и публично обозначить эту цель документа и сделать его в формате договора.В связи с этим целесообразно уточнить название и обозначить его как Общественный договор «Концепция обеспечения и зашиты прав и свобод человека в Алтайском крае».
Подобный Договор явится как бы инструментом взаимодействия гражданского общества со структурами региональной исполнительной и законодательной власти, муниципальными структурами власти. Здесь можно в последние годы отметить развитие систем диалога гражданского общества и структур власти, который происходит не только в рамках традиционных процедур всеобщего избирательного права, принципа разделения властей, формирования представительной власти, попыток оживить механизмы местного самоуправления, но и появления новых общественнополитических механизмов и институтов, которые на первом этапе носят преимущественно политический характер, но затем обретают очертания норм закона.
Так, например, в России уже законодательно определена процедура трехстороннего договора между работодателями, профсоюзами и структурами исполнительной региональной (муниципальной) власти. Законодательно стали формироваться уникальные структуры, которые, по сути, не являются структурами, наделенными властными полномочиями, но в то же время выполняющие определенные функции защиты прав граждан… Так в Алтайском крае был принят закон, и сформировалась структура парламентского контроля — Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае.
В 2005 году вступил в действие закон «Об Общественной палате Алтайского края».
Согласно федерального закона произошла самоорганизация представителей муниципальных структур — в Алтайском крае сформирован Совет муниципальных образований.
Все это создало предпосылки для подписания в крае принципиально нового документа Общественного договора «Концепция обеспечения и зашиты прав и свобод человека в Алтайском крае» (далее Договор). Безусловно, на первом этапе это будет, скорее всего «Политический документ» нежели юридический, и стороны, подписавшие его, будут нести лишь публичную политическую ответственность, но, тем не менее, это будет все-таки первый шаг для формирования механизмов новых форм общественного диалога. Смысл подобного Договора не в простом формальном декларировании намерений соблюдать права человека, сколько в том, что стороны, подписавшие его, берут на себя обязательства по совершенствованию механизмов обеспечения прав граждан.
Данный Договор может стать первым шагом к изменению модели организации жизнеобеспечения региона.
В настоящее время жизнедеятельность региона, по сути, организуется по годовому циклу, когда исполнительная и законодательные ветви власти исходя из анализа социальной и в основном экономической ситуации, разрабатывают прогноз сценариев развития региона, а затем на основе прогноза принимают годовой бюджет. Принятие бюджета проходит в режиме конкуренции групп интересов, которые лоббируют свои хозяйствующие структуры. Даже интересы социальных групп в условиях современных «рыночных» парламентов отошли на второй план. И фактически во всех этих дискуссиях не фигурирует такая категория как права человека и насколько они были обеспечены в этом году и насколько больше они будут обеспечены в следующем году. Также и принятие любого нового закона должно оцениваться — а насколько он развивает и обеспечивает права человека. Перефразируя известную мысль «Зачем эта дорога, если она не ведет к Храму?», можно сказать: «Зачем этот закон, если он не ведет к развитию прав человека?». Вот почему инициатива принятия Документа крайне актуальна и перспективна.
Как уже указывалось выше, целесообразно для этого Документа избрать форму общественного договора.
Кто должен выступить в качестве подписантов этого? Безусловными координаторами и модераторами подготовки и подписания этого Договора должны стать Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае и Общественная палата. Уполномоченный по правам человека является не только органом парламентского контроля за соблюдением прав человека в Алтайском крае, но и центром сосредоточения и обобщения всех аналитических материалов о состоянии с правами человека в регионе. Общественная палата также призвана обеспечивать общественный контроль за действиями власти — насколько эти действия повышают защищенность прав граждан. Стороной подписавшей данный договор неизбежно становится администрация Алтайского края, которая вносит проект Договора вместе с прогнозом и проектом бюджета на следующий год в краевой Совет народных депутатов. Тем самым Договор становится составной частью такого закона, как «Краевой бюджет».
Одновременно проект договора должен рассматриваться Советом муниципальных образований и Общественной палатой, которые также участвуют в корректировке Договора и подписывают его. Учитывая, что основным гарантом обеспечения прав человека в России является все-таки Президент России, поэтому в его разработке, хотя бы как в статусе «наблюдателя» необходимо деятельное участие федеральных структур, которые структурированы в регионе в виде «Коллегии» возглавляемой Главным Федеральным инспектором. Подобный Договор должен стать первостепенной составной частью любого социально-экономического планирования в крае. Любые проекты, законопроекты и планы (годовые, среднесрочные и долгосрочные) должны прежде всего базироваться на общественном договоре «Концепция обеспечения и зашиты прав и свобод человека в Алтайском крае».
Вот почему целесообразно взять за основу предложенный Документ и на его основе разработать конкретный проект общественного договора, который уже возможно в пробном варианте рассмотреть в ходе подготовки и принятия бюджета 2007 года. Координаторами рабочей группы по работе над проектом договора вполне логично должны выступить Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае и председатель Совета Общественной палаты Алтайского края, а также Главный федеральный инспектор, заместитель председателя краевого Совета народных депутатов, заместитель главы администрации-руководитель аппарата, председатель Совета муниципальных образований.
Для работы над проектом Общественного договора целесообразно наиболее широкое привлечение экспертов представителей общественности. Без широкой общественной и информационной поддержки подготовленный Документ превратится в очередной набор призывов к соблюдению прав человека, пустых деклараций и не более того. Предлагаемый нами подход к проектированию общественного договора «Концепция обеспечения и зашиты прав и свобод человека в Алтайском крае» принципиально нов для условий России, поэтому можно предложить федеральной власти поддержать эти новации и обозначить край экспериментальной территорией. Однако, не следует недооценивать сложность внедрения этих новаций и вряд ли структуры исполнительной и представительной власти выступят инициаторами подобных новаций — традиционно ни структуры исполнительной власти, ни депутаты не заинтересованы, да и не умеют осуществлять планирование по вектору «Права человека».
В развитии механизмов развития прав человека заинтересованы, прежде всего, три структуры это: Уполномоченный по правам человека, Общественная палата и Объединение муниципальных образований. Проект «Общественный договор» может стать реальным первым фундаментальным проектом только что созданной Общественной палаты. Для его разработки целесообразно сформировать рабочую группу с широким представительством всех упомянутых структур. В перспективе для проведения этой работы возможно создание независимого Фонда, который бы позволил привлечь для этой работы компетентных экспертов на платной основе.
Экспертиза документа «Концепция обеспечения и зашиты прав и свобод человека в Алтайском крае»
Рассматриваемый документ «Концепция обеспечения и зашиты прав и свобод человека в Алтайском крае» (далее — Документ), подготовленный Уполномоченным по правам человека в Алтайском крае, посвящен крайне актуальным и приоритетным с точки зрения Конституции Российской Федерации проблемам защиты прав гражданина и человека.
Провозгласив приоритет прав и свобод человека, российское общество и российские структуры власти, тем не менее, по прежнему остаются в плену парадигмы приоритета интересов государства, его безопасности, приоритета планирования развития так называемого «народно-хозяйственного комплекса». Вот почему попытка изменить парадигму общественного сознания и приоритетов властных структур, положив в основу их деятельности вектор обеспечения прав и свобод человека, безусловно, заслуживает внимания. Поскольку данный Документ не содержит пояснительной записки, поэтому остается не понятным характер этого Документа. Что это? Концепция будущего Закона Алтайского края? Или это проект Постановления администрации Алтайского края или Алтайского краевого Совета народных депутатов?
Анализ содержания Документа показывает, что это, по сути, является как бы «Протоколом о намерениях», в котором в декларативной форме подчеркивается необходимость соблюдения прав человека. Безусловно, важно еще раз это обозначить («В деле защиты прав человека много не бывает), но насколько эффективен подобный декларативный подход… весьма дискуссионно.
Текст Документа к сожалению изобилует общеизвестными банальными политическими декларациями, которые приемлемы для политических партий, но они вряд ли привносят что-либо нового в конкретную правозащитную деятельность в Алтайском крае. Дискуссионными остаются также частые упоминания в Документе тезиса о прямой зависимости между соблюдением прав человека и «объективной ограниченностью финансовых возможностей края». Опыт последнего пятилетия в России показывает, что реально эта зависимость обратная — возрастающие финансовые возможности страны (растущие нефтяные доходы) сопровождаются существенным сужением прав граждан. Тем не менее рассматриваемый Документ содержит чрезвычайно рациональное новое предложение. А именно Документ носит характер Договора, в котором декларируются обязательства органов власти Алтайского края перед гражданским обществом. Вот почему целесообразно более четко и публично обозначить эту цель документа и сделать его в формате договора.В связи с этим целесообразно уточнить название и обозначить его как Общественный договор «Концепция обеспечения и зашиты прав и свобод человека в Алтайском крае».
Подобный Договор явится как бы инструментом взаимодействия гражданского общества со структурами региональной исполнительной и законодательной власти, муниципальными структурами власти. Здесь можно в последние годы отметить развитие систем диалога гражданского общества и структур власти, который происходит не только в рамках традиционных процедур всеобщего избирательного права, принципа разделения властей, формирования представительной власти, попыток оживить механизмы местного самоуправления, но и появления новых общественнополитических механизмов и институтов, которые на первом этапе носят преимущественно политический характер, но затем обретают очертания норм закона.
Так, например, в России уже законодательно определена процедура трехстороннего договора между работодателями, профсоюзами и структурами исполнительной региональной (муниципальной) власти. Законодательно стали формироваться уникальные структуры, которые, по сути, не являются структурами, наделенными властными полномочиями, но в то же время выполняющие определенные функции защиты прав граждан… Так в Алтайском крае был принят закон, и сформировалась структура парламентского контроля — Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае.
В 2005 году вступил в действие закон «Об Общественной палате Алтайского края».
Согласно федерального закона произошла самоорганизация представителей муниципальных структур — в Алтайском крае сформирован Совет муниципальных образований.
Все это создало предпосылки для подписания в крае принципиально нового документа Общественного договора «Концепция обеспечения и зашиты прав и свобод человека в Алтайском крае» (далее Договор). Безусловно, на первом этапе это будет, скорее всего «Политический документ» нежели юридический, и стороны, подписавшие его, будут нести лишь публичную политическую ответственность, но, тем не менее, это будет все-таки первый шаг для формирования механизмов новых форм общественного диалога. Смысл подобного Договора не в простом формальном декларировании намерений соблюдать права человека, сколько в том, что стороны, подписавшие его, берут на себя обязательства по совершенствованию механизмов обеспечения прав граждан.
Данный Договор может стать первым шагом к изменению модели организации жизнеобеспечения региона.
В настоящее время жизнедеятельность региона, по сути, организуется по годовому циклу, когда исполнительная и законодательные ветви власти исходя из анализа социальной и в основном экономической ситуации, разрабатывают прогноз сценариев развития региона, а затем на основе прогноза принимают годовой бюджет. Принятие бюджета проходит в режиме конкуренции групп интересов, которые лоббируют свои хозяйствующие структуры. Даже интересы социальных групп в условиях современных «рыночных» парламентов отошли на второй план. И фактически во всех этих дискуссиях не фигурирует такая категория как права человека и насколько они были обеспечены в этом году и насколько больше они будут обеспечены в следующем году. Также и принятие любого нового закона должно оцениваться — а насколько он развивает и обеспечивает права человека. Перефразируя известную мысль «Зачем эта дорога, если она не ведет к Храму?», можно сказать: «Зачем этот закон, если он не ведет к развитию прав человека?». Вот почему инициатива принятия Документа крайне актуальна и перспективна.
Как уже указывалось выше, целесообразно для этого Документа избрать форму общественного договора.
Кто должен выступить в качестве подписантов этого? Безусловными координаторами и модераторами подготовки и подписания этого Договора должны стать Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае и Общественная палата. Уполномоченный по правам человека является не только органом парламентского контроля за соблюдением прав человека в Алтайском крае, но и центром сосредоточения и обобщения всех аналитических материалов о состоянии с правами человека в регионе. Общественная палата также призвана обеспечивать общественный контроль за действиями власти — насколько эти действия повышают защищенность прав граждан. Стороной подписавшей данный договор неизбежно становится администрация Алтайского края, которая вносит проект Договора вместе с прогнозом и проектом бюджета на следующий год в краевой Совет народных депутатов. Тем самым Договор становится составной частью такого закона, как «Краевой бюджет».
Одновременно проект договора должен рассматриваться Советом муниципальных образований и Общественной палатой, которые также участвуют в корректировке Договора и подписывают его. Учитывая, что основным гарантом обеспечения прав человека в России является все-таки Президент России, поэтому в его разработке, хотя бы как в статусе «наблюдателя» необходимо деятельное участие федеральных структур, которые структурированы в регионе в виде «Коллегии» возглавляемой Главным Федеральным инспектором. Подобный Договор должен стать первостепенной составной частью любого социально-экономического планирования в крае. Любые проекты, законопроекты и планы (годовые, среднесрочные и долгосрочные) должны прежде всего базироваться на общественном договоре «Концепция обеспечения и зашиты прав и свобод человека в Алтайском крае».
Вот почему целесообразно взять за основу предложенный Документ и на его основе разработать конкретный проект общественного договора, который уже возможно в пробном варианте рассмотреть в ходе подготовки и принятия бюджета 2007 года. Координаторами рабочей группы по работе над проектом договора вполне логично должны выступить Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае и председатель Совета Общественной палаты Алтайского края, а также Главный федеральный инспектор, заместитель председателя краевого Совета народных депутатов, заместитель главы администрации-руководитель аппарата, председатель Совета муниципальных образований.
Для работы над проектом Общественного договора целесообразно наиболее широкое привлечение экспертов представителей общественности. Без широкой общественной и информационной поддержки подготовленный Документ превратится в очередной набор призывов к соблюдению прав человека, пустых деклараций и не более того. Предлагаемый нами подход к проектированию общественного договора «Концепция обеспечения и зашиты прав и свобод человека в Алтайском крае» принципиально нов для условий России, поэтому можно предложить федеральной власти поддержать эти новации и обозначить край экспериментальной территорией. Однако, не следует недооценивать сложность внедрения этих новаций и вряд ли структуры исполнительной и представительной власти выступят инициаторами подобных новаций — традиционно ни структуры исполнительной власти, ни депутаты не заинтересованы, да и не умеют осуществлять планирование по вектору «Права человека».
В развитии механизмов развития прав человека заинтересованы, прежде всего, три структуры это: Уполномоченный по правам человека, Общественная палата и Объединение муниципальных образований. Проект «Общественный договор» может стать реальным первым фундаментальным проектом только что созданной Общественной палаты. Для его разработки целесообразно сформировать рабочую группу с широким представительством всех упомянутых структур. В перспективе для проведения этой работы возможно создание независимого Фонда, который бы позволил привлечь для этой работы компетентных экспертов на платной основе.
