Участниками семинара была отмечена некоторая отрицательная тенденция последнего времени - на встречи с общественностью и дискуссии перестали приходить чиновники всех уровней. Вот почему представители общественности обсуждают проблемы вместе с учеными, а чиновная власть живет сама по себе. Вероятно, не случайно, что в последние дни общественность не удовлетворенная реализацией закона о монетизации льгот вынуждена выходить на площади и перекрывать дороги, поскольку это оказалось довольно эффективным методом привлечения внимания властных чиновников, которые не хотят, а может быть, и не умеют вести диалог с обществом.
Известный политолог Константин Емешин в своем выступлении высказал свою точку зрения относительно административной реформы, необходимостью борьбы с корупцией, :
Уважаемые коллеги !
Прежде всего, хотел бы поблагодарить организаторов круглого стола, что выбрали тему "Административная реформа", поскольку она вроде бы не выигрышна для публичных политических дебатов, но она очень важна для понимания происходящих сегодня в России процессов и требует серьезной интеллектуальной проработки. Обсуждение, понимание целей этой реформы позволит не просто наблюдать и критиковать творения властных структур, но и понимать, а что должно быть и самое главное - что делать нам в регионе.
Теперь к существу обсуждаемого вопроса. При обсуждении целей административной реформы часто произносится необходимость борьбы с коррупцией, сокращение числа чиновников и др. Все это важно, но на мой взгляд основным стержнем реформирования является все-таки проблемы построения эффективной системы управления. Прежде всего, по нашему опыту построения систем управления в здравоохранении, это - попытка развести противоречивые функции управления, замкнутые на одни и те же структуры.
Приведу пример. Комитет по здравоохранения Алтайского края выполнял четыре основные государственные функции:
- Стандартизация медицинской деятельности;
- Осуществление на основе этих стандартов аккредитации и лицензирования медицинской деятельности;
- Аттестация врачебных кадров;
- Формирование и реализация налоговой, ценовой, кредитной политики и политики в области управления собственностью.
Одновременно комитет по здравоохранению выполнял еще две функции:
- Управление имущественными комплексами и учреждениями - краевыми больницами (функции собственника);
- Финансирование медицинской деятельности.
А теперь давайте посмотрим на эти функции и обнаружим, что не может одна и та же структура от имени края выполнять функции собственника ряда лечебных учреждений (краевых) и в то же время лицензировать медицинскую деятельность. Создается ситуация при которой есть как бы "родные" больницы (краевые); "менее родные" - муниципальные и уж совсем "не родные" - частные. Естественно, что требования при лицензировании были различны.
Так же вступает в противоречие функция формирования ценовой политики и функция финансирования. Вот почему в крае создалась ситуация, когда цены за лечение больных в системе ОМС установлены ниже себестоимости - просто чиновники посчитали, сколько у них денег и поделили их на число койко-дней и посещений в поликлинике. Получилась цена одного койко-дня и одного посещения. Причем эта цена явно занижена, поскольку это удобно крайздраву - сколько есть денег - столько и хватит. Аналогичная ситуация была и на уровне республики в Минздраве.
Вот почему одна из основных целей реформы была цель чисто управленческая - разделить функции между различными структурами управления, отделить функцию формирования государственной политики, от функций менеджмента и управления собственностью. На уровне государства необходимо выделить и функции надзорные.
Вот почему эта цель полностью продиктована законами построения систем управления и это объективно давно надо было делать. А теперь - что произошло в реальности. Эта цель начала реализовываться. Выделены три группы исполнительных структур - правоустанавливающие (министерства), правоисполняющие (агентства), контрольно-надзорные. Однако, в реальности этого разделения не произошло. Агентства и надзорные фактически стали подчиненными структурами министерств, поскольку министры ходят к президенту, который им дает поручения и министры естественно стремятся управлять агентствами. Но это с точки зрения систем управления старая схема. А кроме этого федеральные структуры начали внедряться в регионы, но до сих пор этих структур работающих нет. Одновременно административная реформа должна была проводиться в регионах, но в Алтайском крае (а мы с основным докладчиком Н.Кандриной даже входим в комиссию по административной реформе краевой администрации) было решено "не торопиться". Работу организовывал вице-губернатор Н.Ермолов. Но он сейчас покинул край и все опять надо начинать сначала.
Теперь об утверждении, что многие структуры в краевой администрации не нужны, например, комитет по промышленности, т.к. теперь власть не управляет промышленностью. Согласен. С точки зрения управления это верно. Но в реальности губернатора можно понять. Он, прежде всего главный БЮРОКРАТ в крае. А наш менталитет такой, что губернатор должен отвечать за все в крае. Забастовали работники шинной кампании, они пишут письмо губернатору. Он должен реагировать, а для этого ему нужен соответствующий аппарат.
Поссорились собственники на "Химзаводе", завод стоит, люди опять просят губернатора - разберись. Вот так вот у губернатора должны быть цепочки чиновных структур, которые готовы дать ответ на любое входящее письмо. Вот почему эту проблему сокращения структур не так просто решить, т.к. если мы ликвидируем комитет по промышленности, то губернатор не будет вооружен необходимой информацией, а на обращения по вопросам промышленности он должен будет отвечать: "Это не мое дело". Думаю, что такой ответ не так просто дать - не поймут граждане, да и губернатор не будет чувствовать себя хозяином. Вот почему как главный бюрократ, губернатор всегда будет стремиться создать себе структуры по всему спектру жизнедеятельности края. А задача депутатов и общества ограничить его в этом стремлении. Тем более, что на примере комитета по промышленности, эти же функции частично дублировались комитетом по экономике, т.к. они отслеживали экономику предприятий.
Сегодняшнее обсуждение темы административной реформы проходит в интересный момент - на следующей неделе на сессии краевого совета будет рассмотрен законопроект "О Государственной гражданской службе в Алтайском крае". Так вот в этом законопроекте есть градации чиновников, есть гарантии им - зарплата, социальная защита, но нет самого главного. Ни слова нет о конкурсном приеме и нет никаких механизмов ответственности. Та что мы можем сегодня не только теоретически обсуждать проблему, но и принять участие в доработке этого важного для административной реформы краевого закона
О коррупции. Прежде всего, я хотел бы обратить внимание коллег, что коррупция в настоящий момент не является преступлением, т.к. о ней нет упоминания в уголовном кодексе. Я видел 7 законопроектов о борьбе с коррупцией и у меня складывается впечатление, что в принципе очень сложно определить юридически ее как преступление. Легко можно дать определение с точки зрения "общественного явления", но юридически удается лишь сформулировать отдельные варианты коррупции, например - "взятка". С другой стороны, изучая конкретные коррупционные механизмы на примере краевых и городских властей, могу сказать, что все не так просто. Коррупция стала многообразной, корпоративной, и чиновник может получать не только личную прибыль, но и выстраивать финансовые потоки в пользу своих фирм или дружественных, которые покупают продукцию только определенных фирм. А те в свою очередь крышуются властными структурами. Данная корпорация, состоящая из предпринимателей и властных чиновников монополизируют либо виды деятельности, либо как это сейчас произошло в Барнауле - берет под контроль целый город. Такие структуры работают по принципу "общака". Этим общаком распоряжается либо губернатор или мэр, если они достаточно сильны, либо один из активных предпринимателей, который поддерживается губернатором или мэром.
А теперь по поводу пессимизма, что коррупция не уничтожима. Думаю, что здесь не все так безысходно, есть пути ее снижения Во-первых, конечно резко сократить функции государственного или муниципального вмешательства в экономику. Во-вторых, добиваться максимальной прозрачности деятельности чиновников, как например в предложенном на этом круглом столе проекте "Электронная мэрия". В-третьих, есть пресса. Например я для этого выпускаю свою газету "Новая Жизнь Алтая" и в которой уже никто не может мне запретить писать о тех коррупционных сделках, которые мне удается раскрыть. В-четвертых, использовать противоречия в чиновных структурах. Один из выступающих предложил обращаться с жалобами на коррупционера к его начальнику. Так сразу могу сказать, что это не эффективно, т.к. на поверку оказывается, что чиновник делает коррупционную сделку, как правило по указанию начальника и с ведома еще большего начальника. Соответственно и делятся доходы. По моему опыту более эффективно это включение механизмов "по горизонтали". Так например, есть традиционное противостояние прокуратуры и милиции. Есть традиционное противостояние краевых и городских властных структур. Внутри структур есть противоречия между ведомствами. Для раскрытия коррупции очень эффективно работают знания о межличностных отношениях в политической и бизнес-элитах, знания о конкурентных отношениях уже среди предпринимателей, которые оказываются разноудаленными от властных структур.
Сведение об авторе: Емешин Константин Николаевич, кандидат медицинских наук, доцент, академик МАИ, председатель правления Алтайской краевой общественной организации "Школа реальной политики", помощник депутата Государственной Думы РФ, редактор газеты "Новая Жизнь Алтая".
