Профессор-юрист Валерий Невинский доказывает легитимность и демократичность развернутой в Алтайском крае кампании по отмене всенародных выбором мэров.

14 октября официальный орган властей Алтайского края публикует статью Валерия Невинского «САМОУПРАВЛЕНИЕ НА ПОРОГЕ ИЗМЕНЕНИЙ (к публичным слушаниям в Барнауле)». В ней известный на Алтае юрист пытается найти аргументы для того, чтобы доказать на примере краевого центра легитимность и демократичность развернутой в регионе по инициативе губернатора и «Единой России» кампании по отмене всенародных выборов мэров. Валерий Невинский — проректор Алтайского госуниверситета, заместитель Александра Карлина в краевой организации «Ассоциации юристов России», член Общественной палаты Алтайского края (назначен туда по распоряжению губернатора).

Накал политико-административных страстей в административном центре края — городе Барнауле — в последние месяцы обострил дискуссию вокруг вопроса о порядке формирования и соответственно статусе главы муниципального образования «городской округ — город Барнаул», главы администрации этого образования. Известно, что федеральный закон от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конкретизируя положения Конституции РФ 1993 г., предусмотрел в качестве органов местного самоуправления представительный орган (собрание, думу и пр.), главу муниципального образования (мэра), местную администрацию (исполнительно-административный орган), контрольный орган, создание иных органов местного самоуправления, оговоренных в уставе муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 34). При этом порядок формирования и соотношение муниципальных органов одного и того же уровня оказался многовариантным. Глава муниципального образования может избираться и непосредственно гражданами, и представительным органом из числа его депутатов (п. 1 п. 2 ст. 36). В случае избрания главы муниципального образования (муниципального района, городского округа — города) на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. В случае же избрания представительным органом он может являться лишь председателем этого представительного органа, но не главой администрации. Установлен запрет на одновременное замещение должности председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации (пп. 2−4 ст. 36). Исключение оговорено для поселений. Необходимо добавить, что главой местной администрации может быть не только избранный гражданами глава муниципального образования, но и лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Причем контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на 2 года (п. 2 ст. 37). Очевидным является то, что все три варианта легитимны, законны и получили распространение в муниципальном управлении многих развитых стран мира, а также в разных регионах России. Особо отмечу, как правило, ученые, специалисты и политики не ставят под сомнение демократизм всех трех вариантов формирования исполнительно-распорядительных органов: главное, по международно-правовым стандартам, заключается в сохранении выборности членов представительного органа, которому должны быть подотчетны исполнительно-распорядительные органы, их должностные лица (включая главу муниципального образования и главу местной администрации).

Устав городского округа — города Барнаула предусматривает модель самоуправления с избираемыми гражданами представительным органом (Барнаульская городская дума) и главой городского округа — города Барнаула, являющегося одновременно главой городской администрации (в обиходе «мэр»). По научной типологии такая модель относится к модели «сильный мэр — слабый совет». Если говорить о степени распространения ее в современной России, то она привилась в большинстве муниципальных районов и городских округов. Однако с 2004—2005 годов постепенно теснится иными моделями устройства власти на местах, в том числе моделью «сильный представительный орган» («сильный совет»), избираемый представительным органом глава муниципального образования с незначительными полномочиями преимущественно представительского характера («слабый мэр»), назначаемый на конкурсной основе глава местной администрации, подконтрольный и подотчетный представительному органу (в обиходе «сити-менеджер», городской управляющий). Распространение данной модели (в крупных городах развитых стран Америки и Европы эта тенденция также наблюдается с начала XX века) обусловлено усложнением управленческих процессов, требующих специальных управленческих (менеджерских) качеств, знаний и умений; недоверием к всеобщим выборам как способу выявления компетентных, неангажированных отдельными группами членов общества, служащих обществу не из-за личной, клановой корысти, выгоды и более или менее синхронно управляющих общественными делами в рамках общих принципов государственной политики лиц. Установление этой модели связывают также со стремлением к устранению или понижению уровня коррупционных проявлений, предупреждению авторитарного правления. Внесенный Барнаульской городской думой на публичные слушания 25 октября текущего года проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа — города Барнаула как раз и предполагает учреждение «сильного представительного органа» и «слабого мэра» (глава муниципального образования), а также назначаемого главу администрации города Барнаула (управляющего делами города). Как и установлено федеральным законом, в проекте закреплено, что главой администрации может стать отвечающее определенным общегражданским и профессиональным требованиям лицо. Глава городской администрации заключает контракт с главой городского округа — города Барнаула; в пределах компетенции «подконтролен и подотчетен городской думе»; руководит деятельностью администрации города на принципах единоначалия. В связи с предлагаемыми новеллами в упомянутой части можно высказать некоторые суждения. Первое. Введение институтов «слабого мэра» и «городского управляющего» не разрушает ни общепризнанных принципов народного суверенитета, демократического правления (сохраняется выборный представительный орган с обширными полномочиями, в том числе в отношении местной администрации), ни рационализации управленческого процесса с приближением решаемых хозяйственных, культурных и административных задач к человеку, его семье, иной общности городских жителей (на местном уровне решается до 70−80 процентов вопросов, обеспечивающих жизнедеятельность человека). Как существенный недостаток называется невозможность или затруднительность влияния населения на деятельность городского управляющего и его администрации. Но для этого имеются корректирующие правовые средства. Очевидно, в процессе обсуждения проекта на этом будет заострено внимание. В частности, возможно, будут скорректированы в сторону ограничения полномочия главы городской администрации, в том числе в кадровой, бюджетно-финансовой и имущественной сферах (в этих сферах жестче должен быть контроль представительного органа; городской управляющий формально-юридически не наделен мандатом народа; он — наемный работник с определенными административными и хозяйственными знаниями и умениями). Могут быть и иные предложения, в том числе в части устранения повторов (см. о подконтрольности и подотчетности). Второе. Не берусь судить о причинах кризиса Барнаульского городского самоуправления (могу только заметить, что Алтай не оригинален и не одинок в этом). Однако очевидно, что и действующая модель Барнаульского городского самоуправления, и предлагаемая модель имеют как достоинства, так и недостатки. Наверное, нет смысла в их перечислении. Взрослому человеку с непредвзятым взглядом они понятны. К примеру, разве мы не обманывались на 50, а то и на все 100 процентов в наших избранниках на общественном поприще? Или прямо наоборот, назначенный при соблюдении демократических процедур государственный служащий, руководитель департамента, управления, предприятия использует свои знания, умения, гражданский потенциал для позитивного решения общественных дел в интересах всех граждан или их большинства.

Третье. Некоторые представители общественности утверждают, что вопреки установленной Конституцией и законами организационно-функциональной обособленности местного (Барнаульского городского) самоуправления новеллы приведут к неприкрытому вторжению в его дела органов государственной власти края как субъекта Российской Федерации, в том числе упоминается о возможном в будущем воздействии на процесс проведения конкурса и продавливание «своего» главы городской администрации. Однако следует признать, что дело не в кознях определенных должностных лиц или краевых государственных органов. Федеральный законодатель предоставляет целый ряд ориентирующих, координационных и контрольных полномочий этим должностным лицам и государственным органам в отношении местного самоуправления. Они, как правило, объективно обусловлены. Ну хотя бы взять порядок установления условий контракта для главы администрации города Барнаула и определение состава конкурсной комиссии по отбору кандидатов на должность главы городской администрации. В первом случае вполне логично, что Барнаульская городская дума утверждает условия контракта в части осуществления полномочий для решения вопросов местного значения, а законом Алтайского края утверждаются условия контракта в части, касающейся осуществления отдельных полномочий, переданных городскому самоуправлению федеральными законами и законами края (п. 3 ст. 48 1 проекта). То же обоснование может быть положено в основу назначения губернатором края одной трети состава конкурсной комиссии по отбору кандидатов на должность главы городской администрации (общее количество членов комиссии утверждается и две трети его назначается городской думой).

Четвертое. Та или иная модель местного самоуправления, формируемая в рамках демократического процесса, обусловлена требованиями рационализации управления на местах, конкретной социально-экономической, культурной и политической обстановкой, расстановкой сил социально активных групп сообщества, уровнем синхронизации управленческого процесса в целом государстве. В нашем случае каждый из упомянутых факторов играет определенную роль в выборе модели «городская дума — глава городского округа — глава городской администрации».